Proyecto de Ley 146 de 2005 Cámara de Representantes

Por la cual se crea el programa de escuelas para la democracia, y se dictan otras disposiciones

Sinopsis

El presente proyecto de ley crea el Programa de Escuelas para la Democracia. Se dictan disposiciones acerca de sus objetivos, la conformación de un equipo de apoyo para el programa a cargo del Ministerio de Educación, las responsabilidades de las instituciones facultadas para ofrecer asesoría técnica y pedagógica, entre otros asuntos relacionados con la aplicación del presente proyecto de ley.

Exposición de motivos

Este proyecto de ley puesto a consideración del Congreso de la República por el honorable Representante a la Cámara por el departamento del Huila, doctor Carlos Julio González Villa, surge con el propósito de crear un instrumento que permita hacer efectiva nuestra democracia participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que integran el Estado Social de Derecho de Colombia y la prevalencia del interés nacional, tal y como lo consagra la Constitución Política de Colombia, es necesario promover ejercicios de formación para la participación ciudadana, con una educación que permita y fomente el desarrollo de la persona y del ciudadano, en relación con los deberes y obligaciones de todos los miembros de la comunidad nacional colombiana, mediante espacios que permitan el debate y la participación activa, responsable y crítica para la edificación permanente de los fines consagrados por el pueblo de Colombia, representado por sus delegatarios, a la Asamblea Nacional Constituyente, origen de nuestra Constitución Política.

El espíritu del presente proyecto de ley, es el de fortalecer la educación para la democracia, integrando, reconociendo y multiplicando los esfuerzos que en diversos campos, la sociedad civil, las organizaciones y las instituciones públicas y privadas, vienen promoviendo en busca de la convivencia pacífica, el manejo pedagógico de los conflictos, la protección efectiva de los derechos fundamentales, dentro del rescate de un ejercicio ciudadano comprometido con las políticas públicas y la dinamización de procesos comunitarios que conduzcan al mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos y las colombianas; una educación en democracia que privilegie el campo de lo social, de las humanidades y de las alternativas políticas para el logro del Estado Social de Derecho y el fortalecimiento de nuestra democracia.

Se insiste así, en el Proyecto de Ley, en la necesidad de contribuir decididamente en la formación de ciudadanos para la democracia en procesos educativos con base en el reconocimiento de nuestra democracia es participativa y pluralista, y del reconocimiento del legítimo, otro como interlocutor válido para fortalecer la justicia distributiva como equidad, la inclusión y la participación de todos en las decisiones que nos afectan y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la nación, en la construcción colectiva del interés nacional y la convivencia ciudadana.

¿Construir Sujetos Políticos Democráticos¿: La Educación para la Democracia (EPD) debe entenderse como educación para un proyecto político concreto. Un proyecto que reconoce el carácter ineludible del conflicto en las relaciones sociales, pero asume que este puede ser tramitado sin que ello obligue a la eliminación de los contradictores. Un proyecto que asume que ¿individuo¿ y ¿ciudadano¿ no son sinónimos, por lo que se propone coadyuvar en la transformación de los primeros en verdaderos sujetos políticos.

Así, al hablar de competencias políticas ciudadanas, nos ubicamos en el momento de ¿tránsito¿, en función del que un individuo o grupo (una determinada base social por ejemplo) se hace s ujeto político. El sujeto, entonces, aparece como una dimensión o momento de la experiencia en la que un ser individual o colectivo se hace voluntad de acción, y actúa sobre el entorno (social) en el que se haya inscrito1.

Al entender al sujeto como construcción de una voluntad de acción, resulta necesario superar perspectivas de corte determinista, donde el sujeto aparece como producto natural de determinantes estructurales. El hacerse voluntad de acción, no ha de entenderse tampoco en función de una perspectiva que asuma la ¿total¿ libertad del sujeto para construir el proyecto y la realidad sobre la que pretende actuar. Antes bien, esta noción ha de referirse al concepto de autonomía planteado por Morin, cuando en relación a la noción de sujeto afirma: ¿Esta noción de autonomía no se relaciona con la antigua noción de libertad, que era de algún modo inmaterial y desligada de las constricciones y contingencias físicas. Por el contrario, esta es una noción estrechamente ligada a la de dependencia, y la de dependencia es inseparable de la noción de auto-organización.¿2

Siguiendo su planteamiento, y muy en sintonía con lo planteado por Touraine, encontramos que el sujeto puede pensarse en términos de la autorreferencia, o construcción del Yo como principio de una voluntad de acción3. Este auto referirse como actor, la construcción de este principio ¿egocéntrico¿ de referencia, implica el referir al mundo externo en el que, y frente al que se construye la afirmación como sujeto4.

El hacerse sujeto implica pues el construirse así mismo, construyendo con ello el escenario en el que se define como actor. En términos de la constitución de sujetos políticos esto implica el construirse así mismo como voluntad de acción política, que es al mismo, construcción de lo político, del escenario político en el que la acción se inserta y cobra sentido, bien sea en términos de su transformación o conservación (con todos sus puntos intermedios).

El reto que intenta asumir la educación para la democracia (EPD) es el de avanzar en la construcción de una verdadera identidad ciudadana, definida por Chantal Mouffe (1993) como una forma de identidad política construida a través de la identificación con los principios de la democracia moderna: libertad e igualdad para todos. Así, en primera instancia diremos que la identidad ciudadana supone ¿la lealtad a un conjunto de reglas y prácticas que construyen un lenguaje específico¿, una manera de ser, de interactuar en el espacio de lo público.

Supone entonces, en primera instancia, la necesidad de interrogar ¿aquello que anda mal¿ en los procesos de construcción de sujetos políticos. En primer lugar, se orienta a reexaminar los conceptos de ciudadanía utilizados comúnmente, descubriendo cómo en ellos es posible descubrir: a) sistemas de inclusión ¿ exclusión y b) estereotipos culturales discriminatorios.

En cuanto a la existencia de sistemas de inclusión ¿ exclusión, la EPD ha insistido en la necesidad de problematizar la separación radical entre los ámbitos de lo público y lo privado. Esta distinción, heredada del siglo de las luces, subordina todo aquello que ocurre en el ámbito de lo privado, impidiendo su visibilización en el ámbito de lo público. Así, cuestiones como la escuela, las relaciones de pareja, la violencia intrafamiliar, etc. son marginados del debate público al considerarse asuntos domésticos. Al mismo tiempo, a ciertas categorías sociales (particularmente a las mujeres) no se les reconoce como sujetos políticos con derechos plenos y se les confina al ámbito privado.

Al asumir la separación radical entre estos dos ámbitos, además, se asume que la ética ciudadana de la discusión entre pares y el respeto a la dignidad individual queda suspendida en el hogar, en el ámbito privado. Desconociendo así que es allí, en lo privado, donde se recrea, donde se reinventa nuestra subjetividad.

En materia de Estereotipos, la EPD ha insistido en cuestionar el concepto clásico de igualdad en virtud de su carácter homogeneizante. ¿A los iguales se les construye por exclusión de los y las diferentes, de los que no caben en las categorías susceptibles de ser incluidas¿. De ahí que insistan tanto en la necesidad de problematizar estos estereotipos, asumiendo que la diferencia no puede ser justificación de desigualdad en los contextos públicos y privados.

Esta revaloración del ámbito privado como escenario para la construcción de una cultura democrática explica el vuelco de la EPD hacia esos espacios privados, buscando construir una subjetividad democrática desde la escuela, el hogar, los círculos sociales, etc. Es allí donde la EPD pretende formar ciudadanos identificados con las formas de reconocimiento y los procedimientos del ejercicio democrático.

Para ello, insisten diversos autores, es necesario evitar caer en la imposición de ¿modelos normativos de ciudadanía¿, promoviendo antes bien su construcción en escenarios democráticos. De las antiguas clases de cívica, se habría pasado a la construcción de espacios democráticos en la escuela, a través de mecanismos de participación como el gobierno escolar o los Planes Participativos de Mejoramiento Institucional.

La construcción de competencias ciudadanas, de esa identidad ciudadana de la que nos habla Mouffe, se justifica en tanto lo público se construye, no está dado. De allí que sea a través de esa lealtad a un conjunto de reglas y prácticas como los individuos participan en la construcción de lo común. Según Hannah Arendt, ¿el mundo de lo público es aquel del que surgen mundos en común¿.

La construcción de una esfera pública democrática supone la participación libre en un espacio de encuentro comunicativo en el que los sujetos pueden utilizar libremente sus capacidades comunicativas y avanzar en la construcción de acuerdos. Además, lo público supone el surgimiento de un interés común entre los ciudadanos que los motive a participar en las cuestiones políticas, de tal manera que exista un consenso básico, según el cual ¿un individuo sólo obtiene su libertad al participar cooperativamente en los procesos de solución de los problemas sociales¿.

Ahora bien, las reflexiones emanadas de los estudios sobre EPD, se centran en analizar el impacto negativo de dos procesos históricos ¿uno reciente y otro constitutivo de nuestro pasado que fundarían las características de nuestra cultura política. Estos son: 1) la pérdida de centralidad de la política en la vida social y 2) las condiciones históricas de construcción de nuestra modernidad.

¿La pérdida de la Centralidad de la Política¿: En un sentido amplio, podríamos entender la Cultura Política como ¿el conjunto de prácticas y representaciones sobre el orden social establecido, a las relaciones de poder, a las modalidades de participación que tienen dentro de el los diferentes grupos sociales, a las jerarquías que se establecen entre ellos y a las confrontaciones que tienen lugar en distintos momentos históricos¿. Este conjunto de prácticas y representaciones se configura a través de la configuración de una matriz cultural la cual obra como marco de referencia de la interacción social.

¿Puede decirse que la cultura política es el resultado de la socialización primaria, de la educación, de la exposición a los medios masivos de comunicación y, en general, de las experiencias respecto a las actuaciones gubernamentales, sociales y económicas¿. El contexto no define la subjetividad, ni esta define el contexto. Antes bien, el nexo causal entre una y otra fluye en ambas direcciones.

Para los estudiosos de la EPD, es claro que en las últimas décadas la política ha sufrido un descentramiento. Así, tanto los procesos de especialización y diferenciación de las esferas de interacción social (incluido el progresivo aumento en las desigualdades), como la desintegración de la comunidad política por causa de la globalización5, habrían ocasionado una pérdida de la centralidad que tenían la política y los escenarios institucionales formales del acontecer político, en la vida social.

A esto se suma la crisis simbólica ocasionada por el derrumbe de las grandes ideologías, lo que habría conducido a una erosión de las claves interpretativas que daba sentido a la acción política. ¿Por este motivo en la actualidad carecemos de códigos sociales que expliquen los cambios sociales y la política es cada vez más incapaz de dar sentido a estas transformaciones. Al desvanecimiento de la dimensión simbólica de la política se une el proceso de individualización de los ciudadanos y el reforzamiento de una subjetividad fuertemente privatizada. Esto último es reforzado a medida que el ámbito político se transforma en un escenario puramente mediático.

El resultado es un creciente cinismo en la relación que se establece entre los ciudadanos y sus representantes. Al tiempo que la política se construye cada vez más por fuera del andamiaje institucional formal, y los individuos prefieren canalizar sus verdaderas demandas políticas a través de redes sociales (incluso mediáticas), formales e informales y cada vez más, transnacionales. El Estado cada vez resultaría menos importante para la ciudadanía, en tanto pierde su centralidad en los asuntos sociales.

¿Lo público como experiencia histórico-cultural¿: Los estudios en Educación para la democracia (EPD) también retoman la tesis de sociólogos como Fernando Escalante, quien sostiene que en el caso mexicano ¿hecho extensivo para América Latina¿ se habría impuesto un ¿Modelo cívico¿ en el que la guerra es un medio legítimo del accionar político. Así, asumiríamos de entrada que ¿mientras existiera la percepción más o menos compartida de que las puertas normales para acceder a la política permanecieran bloqueadas, la guerra resultaría un mecanismo legítimo para acceder a la ciudadanía¿.

La guerra, el uso de la violencia se habría convertido en uno de los signos de nuestra modernidad y nuestra cultura política. ¿La tendencia recurrente a saldar por la vía de las armas las diferencias, de anular físicamente al rival, ha sido desde el nacimiento de la República una característica intrínseca del ejercicio de la misma democracia en nuestro país, no es algo ajeno al sistema político, no es ni siquiera una alteración del mismo, sino que hace parte de su estructura de operación¿. Esto le ha restado al Estado capacidad para regular las tensiones sociales, al tiempo que la violencia se habría convertido en alternativa ¿con pretensión de legitimidad¿ en nuestro sistema político.

El resultado es una progresiva privatización de los mecanismos de intermediación social y política. Al tiempo que la violencia es vista como única opción para acceder al reconocimiento ciudadano, los excluidos construyen toda una serie de mecanismos informales para buscar transar con el Estado antes que acceder realmente a los espacios de decisión. Nuestra democracia se caracterizaría por el carácter altamente informal de las formas de intermedi ación y por la búsqueda de pactos con el Estado, antes que por la construcción de consensos que puedan ventilarse en el espacio público.

Contenido del proyecto:

El proyecto de ley en referencia, consta de 13 artículos incluyendo el de vigencias, cuyo objetivo primordial, es el de garantizar efectivamente los preceptos constitucionales precedentemente señalados y en los que se crea el Programa de Escuelas para la Democracia, su objeto, definición, implementación, los objetivos del programa y sus principios; se crea la Red Nacional para el Programa, se establece la conformación de los equipos de apoyo y las responsabilidades de las instituciones educativas, las organizaciones y los proyectos educativos institucionales, así como las responsabilidades de las instituciones facultadas para ofrecer asesoría técnica y pedagógica al programa y, la autorización al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de la presente ley.

Consideraciones constitucionales:

En materia de la iniciativa legislativa, en lo que se refiere al artículo 11 del Proyecto de ley, la Constitución Política le devolvió la potestad al Congreso, restituyéndole la iniciativa en materia del gasto que la Reforma Constitucional de 1968 les había privado, y como lo ha expresado el Congreso de la República, en reiteradas ocasiones, este cambio fue insertado ex profeso por el Constituyente de la Carta Política de 1991, aduciendo que no puede confundirse la iniciativa en materia de gastos con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas presupuestales por el Gobierno en el proyecto de presupuesto, devolviéndole al poder legislativo, la capacidad para presentar proyectos de ley en materia del gasto: ¿Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, o en el gobierno nacional… No obstante sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales¿.

En este sentido, la Sentencia C-490/94, ha manifestado, ¿Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teoría política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de carácter general. Por lo demás respecto a la realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: el primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y social 5 (sic), el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales¿ (Gaceta Constitucional N° 7, sábado 4 de mayo de 1991, pág. 5).

Así, tal y como ha sido decantado la doctrina jurisprudencial de la Corte Constitucional, existen dos momentos diferentes en materia del gasto público, en primer lugar la ordenación del gasto público que puede ser de iniciativa legislativa y, en segundo lugar, la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la Ley de Presupuesto, por parte del ejecutivo, que constituyen dos actos jurídicos distintos, evento en el cual es completamente legítima y exequible la iniciativa parlamentaria, lo que se deduce de la Sentencia C-859/01: ¿Esta doctrina constitucional ha sido decantada partiendo del análisis del principio de legalidad del gasto público que supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutiv o, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible¿. (…) Tal como está concebida esta determinación no encuentra la Corte reparo alguno de constitucionalidad en su contra, en la medida en que encaja perfectamente dentro de la competencia constitucional de ordenación del gasto a cargo del Congreso de la República, al tiempo que no consiste en una orden imperativa al Ejecutivo para que proceda a incluir los recursos correspondientes en el Presupuesto General de la Nación.Y tal, como está el proyecto de ley, la autorización contenida en él, excluye la idea de una orden o imposición unilateral y no constituye, de manera alguna, una orden imperativa al Gobierno Nacional, en materia del gasto público.

De tal suerte que en materia del gasto público, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, admite la probabilidad de las iniciativas del Congreso del gasto público por parte del Congreso, la Sentencia C-859-2001 de la Corte Constitucional, señala que ¿…la jurisprudencia admite la posibilidad que a través de iniciativas de gasto público el Congreso pueda disponer la participación de la Nación en el desarrollo de funciones que son de exclusiva competencia de los entes territoriales cuando se presenta el presupuesto de hecho regulado en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, en virtud del cual se pueden ordenar `apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales¿ y `partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales¿. En criterio de la Corte, estas hipótesis están en consonancia con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad a que se refiere el segundo inciso del artículo 288 de la Ley Fundamental¿. De la misma manera, lo que se presenta, es una autorización al Gobierno Nacional, la cual no constituye, de manera alguna, una orden imperativa al Gobierno Nacional, en materia del gasto público, ciñéndose al mandato constitucional y a las sentencias que en este sentido ha proferido la Corte Constitucional.

Carlos Julio González Villa, representante a la Cámara

Departamento del Huila

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