Proyecto de Ley 383 de 2005 Cámara de Representantes

Por la cual se implementa el Sistema Nacional de Formación Permanente de Docentes, y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia

Sinopsis

Este proyecto busca desarrollar de manera progresiva un marco jurídico que apunte a la superación de la pobreza por la vía de la ampliación equitativa de las oportunidades de participación social, en democracia y con el desarrollo de una verdadera “cultura de la meritocracia”, donde existan significados compartidos a partir de los que la asignación de bienes, de estatus y posición social dependan realmente del esfuerzo y la capacidad de las personas, en el que la formación de docentes apunta a una educación de calidad para la construcción de una sociedad que asegure a todas las personas del territorio nacional la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, tal como lo prohíja nuestra Constitución.

Exposición de motivos

Presento al honorable Congreso de la República de Colombia este Proyecto de ley, por la cual se implementa el Sistema Nacional de Formación Permanente de Docentes, y se dictan otras disposiciones, bajo la siguiente exposición:

Tal y como lo establecen los estudios realizados recientemente por la Procuraduría, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD1, organizaciones sociales e instancias académicas reconocidas a nivel nacional, la persistencia de condiciones de exclusión y marginación de amplios sectores de la población en Colombia impiden el desarrollo de las capacidades de la sociedad en su conjunto. La exclusión, “que supone la incapacidad para integrarse efectivamente al consumo y la producción, así como la no incorporación progresiva a la comunidad social y política” de un conjunto amplio de Colombianos, estaría dando lugar a una ruptura de lo social, donde se diluye el sentido de pertenencia y las posibilidades de construir consensos sobre la base de un orden simbólico compartido.

Para los excluidos, la incapacidad de acceder al disfrute de sus redes sociales y la falta de acceso a bienes y servicios, así como a la deliberación de los asuntos públicos, ocasiona serios problemas de autoestima, en tanto parecen condenados a vivir en medio de la zozobra y estigma de vivir del asistencialismo.

Hablar de exclusión supone tomar en consideración un fenómeno multidimensional, que va mucho más allá de lo puramente económico pues supone el apartamiento o la falta de capacidades en múltiples ámbitos de la experiencia del ser humano. En tanto supone la incapacidad para incorporarse a los espacios y los ritmos de la comunidad social y política, la exclusión produce la acumulación gradual de desventajas por parte de los individuos, lo que tiende a inhabilitarlos gradualmente en otros lugares.

Dada su complejidad, no resulta nada fácil hacerle frente a la exclusión en un país como el nuestro. Sin duda, factores como la provisión de seguridad, la reducción de las incertidumbres que generan el conflicto y la pobreza, la promoción de la cultura ciudadana o el combate a la corrupción son estrategias perfectamente legítimas de proseguir en tal esfuerzo. Sin embargo, en lo que la mayoría de los análisis coincide es en que La Educación es la principal herramienta con la que podemos combatir en el mediano y largo plazo tanto la exclusión social como las inercias mentales de un conflicto que ya supera las cuatro décadas.

De ahí que resulte imperativo ir desarrollando de manera progresiva un marco jurídico que apunte a la superación de la pobreza por la vía de la ampliación equitativa de las oportunidades de participación social, en democracia y con el desarrollo de una verdadera “cultura de la meritocracia”, donde existan significados compartidos a partir de los que la asignación de bienes, de estatus y posición social dependan realmente del esfuerzo y la habilidad de las personas.

Tal ampliación de las oportunidades en el país pasa sin duda, como lo reconoce casi al unísono la opinión pública, por una reestructuración de nuestro sistema educativo. Tal y como lo afirma un reconocido especialista en la materia: “Sin igualdad de oportunidades educativas no es posible esta sociedad meritocrática y por lo tanto verdaderamente democrática”2. Aunque claro, afirma a continuación, “Nada indica que la educación realmente pueda dar solución a los profundos problemas de exclusión social, a menos que se introduzcan modificaciones en otros sectores de la sociedad”3.

Aún así, de no adecuar nuestro sistema educativo corremos el riesgo de fomentar formas aún más difíciles de exclusión. “Dado que la mayor parte de la desigualdad en la región se asocia con la desigualdad de ingresos, y que estos a su vez están muy relacionados con las desigualdades educativas, y dadas las señales que dan los mercados laborales a quienes tienen mayores niveles educativos para hacer aún más esfuerzos en la educación de los hijos, la tendencia será una agudización intergeneracional de la desigualdad”4. Se debe aspirar por lo tanto a una verdadera redistribución de las oportunidades, promoviendo entre los más pobres una movilidad educativa superior, que se traduzca en la posibilidad de revertir esta tendencia circular hacia la intensificación de la pobreza y la exclusión social.

Ahora bien, la ampliación de las oportunidades educativas pasa sin duda por la posibilidad de garantizar la posibilidad de ingresar al primer año escolar e ir completando, al menos, un nivel básico de ciclos educativos. La Cobertura, factor clave para el desarrollo educativo, ha sido el problema al que como sociedad hemos hecho frente con mayor ahínco, concentrado esfuerzos y recursos significativos.

Si bien los esfuerzos para ampliar cobertura han sido una constante desde hace ya dos decenios, estos se intensificaron significativamente en la década de los noventa. La apertura educativa, promovida durante la administración de César Gaviria, buscó la implantación del ciclo completo de educación básica y el diseño de planes para la retención de los escolares. Con la implementación de la Ley 24 de 1998, primero, y la expedición posterior de la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación, el Ministerio se concentró en la definición de políticas generales para el sector, mientras que a los municipios se les asignaron mayores responsabilidades financieras y administrativas.

Durante el cuatrienio siguiente, el salto educativo promovido por el Presidente Ernesto Samper le apuntó a la universalización de la educación básica, aumentando significativamente los recursos, particularmente en preescolar. En términos de los logros cabe destacar que según la Contraloría se crearon 1.7 millones de cupos. Durante esta administración, además, se diseñó el Plan Decenal de Educación, herramienta de política pública con la que se buscaba asegurar la continuidad de los esfuerzos gubernamentales en esta materia.

Las administraciones de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe Vélez han continuado enfatizando en la ampliación de la cobertura del sistema educativo. Además de continuar inyectando recursos al sector, el Gobierno Pastrana dio inicio al Programa de Educación Rural con el que se pretendió mejorar las posibilidades de acceso a la educación en el campo. En este cuatrienio, además, se promulgó el controversial Decreto 1778 de 2002, con el que se redujeron los requisitos para el ejercicio docente y se abrió la posibilidad de vincular docentes provisionales, medidas que si bien pueden redundar en una ampliación de la cobertura, pueden tener un efecto regresivo sobre la calidad de la educación impartida.

Los resultados de estas medidas fueron parcialmente satisfactorios en términos de cobertura. Como lo señala la Contraloría General de la República, “entre 1997 y 2000 la asistencia escolar aumentó para los niños entre 5 y 6 años (70,4 a 77,7), un poco menos para los niños entre 7 y 11 años (92,5 a 93,4) y disminuyó para las personas entre 12 y 25 años (de 76,9 a 75,4 para las personas de 12 a 17, y de 27,0 a 25,1 para los jóvenes de 18 a 25 años)”.

Durante los tres años de vigencia de la actual “Revolución Educativa”, se ha avanzado mucho, gracias a la concentración de esfuerzos y recursos en la creación de 1.500.000 cupos escolares. Si bien queda mucho por hacer, en la actualidad: “La cobertura neta más alta (82%) corresponde a la educación básica primaria y siguen, en su orden, la básica secundaria (50%), preescolar (30%), la media (25%)”5 y la superior (17%).

Por supuesto, trabajar por la ampliación de la cobertura y hacerle frente a las tasas de deserción escolar resulta una labor sumamente compleja, particularmente por las correlaciones positivas que existen entre el nivel educativo y el ingreso. Así, ni la mayor eficiencia en la asignación de recursos, ni los cada vez más minuciosos programas de seguimiento a los avances en esta materia lograron prevenir que alrededor de 30.000 usuarios se quedaran por fuera de la red de escuelas y colegios públicos de Bogotá a comienzos de 2004.

Para la Contraloría General de la República, la situación se agrava en tanto pese a que “la política educativa de los últimos gobiernos ha concentrado esfuerzos para ampliar la cobertura en la educación básica, ha descuidado el objetivo de mejorar la calidad [¿] y no ofrece respuesta satisfactoria a la cuestión de la equidad en el sector”6.

Así pues, La equidad es otro de los grandes retos que enfrenta la educación en Colombia. Se trata de un factor sumamente complejo, pues si bien la ampliación del acceso puede redundar en una mayor equidad, esta también está fuertemente relacionada con la calidad, pues supone el mejoramiento constante de la calidad de la educación de los más pobres.

En Colombia, tanto el acceso como la calidad de la educación siguen estando condicionados por los ingresos y el nivel educativo de los padre s, reproduciendo un modelo perverso en el que las desigualdades en el acceso al financiamiento, la desigual distribución de los recursos públicos a las regiones del país y la asignación regresiva de subsidios (especialmente en la educación superior) atentan contra las posibilidades de los más pobres.

Desde la entrada en vigencia de la Ley 24 de 1988, el Estado colombiano ha avanzado significativamente en la búsqueda de mecanismos que permitan una asignación más eficiente de los recursos públicos destinados a la educación. Con la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994), se intentó sentar las bases para el desarrollo institucional de la descentralización en el sector educativo. Desde entonces, los gobiernos han insistido, con mayor o menor énfasis en la búsqueda de una mayor autonomía financiera y educativa, así como en el traslado de las responsabilidades de gestión a los entes territoriales y los planteles educativos.

La Ley 715, promulgada durante la Administración de Andrés Pastrana, modificó significativamente la asignación de competencias y recursos entre el nivel central y los niveles departamental y municipal. En materia educativa, esto significó la inclusión de la población atendida y por atender como criterio para la asignación de recursos y restricciones en los costos en función de la disponibilidad de recursos del Sistema General de Participaciones.

La descentralización educativa enfrenta, sin embargo, un gran reto: evitar que el traslado de responsabilidades financieras y de gestión afecte negativamente la calidad de la educación impartida en los departamentos, municipios y planteles educativos más pobres. Una reforma educativa de tal magnitud debe cimentarse en el consenso entre los distintos agentes del sistema educativo, de tal forma que los involucre activamente en su diseño e implementación.

En pocas palabras, tal y como lo reconocen destacados especialistas en la materia7, “las reformas no pueden ser planteadas en los Ministerios Centrales y decretadas desde arriba [¿] La experiencia acumulada acerca de las experiencias de descentralización motivadas exclusivamente por razones fiscales, sugiere muy claramente que hay un riesgo significativo de un aumento en la desigualdad educativa entre regiones o localidades de un mismo país”.

Para evitar los dilemas que plantea la implementación de esta reforma, se ha buscado propiciar un m ejoramiento continuo de la calidad introduciendo mecanismos de mercado que fomenten la competencia entre oferentes educativos. Esta propuesta fue inicialmente formulada para América Latina por instituciones multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo8, siendo acogida por diversos países en la región.

Dicho modelo, se propone avanzar en pos del mejoramiento de la calidad por la vía de la implementación continua de evaluaciones cada vez más severas, nuevos cursos y programas de acreditación, y la introducción del principio de competencia a través de otros mecanismos de mercado. Medidas de choque con las que se pretende obligar al sistema educativo a organizarse mejor, en tanto se promueve la multiplicación de opciones abiertas a los usuarios, quienes demandarían aquellos servicios que tengan una mejor calidad. La década de los noventa resultó a las claras un período prolífico de normatividad orientada por tales principios.

Luego de más de una década resulta evidente que las explicaciones dadas por sus precursores a la crisis educativa no son suficientes. La “escasa disciplina, la existencia de valores pedagógicos inadecuados y la deficiente organización”, si bien dan cuenta de algunos de los factores más dramáticos de la crisis, no bastan para dar cuenta de la forma en que la iniquidad y la falta de capacidades y recursos contribuyen a explicar el fracaso de nuestro modelo educativo.

No basta con dejar operar el mercado, buscando que la competencia obligue a las escuelas a mejorar sus servicios. Si no se implementan políticas públicas complementarias, que promuevan un mejoramiento en los procesos educativos, lo único que lograremos es ampliar la brecha entre quienes acceden a verdaderas oportunidades educativas y quienes no pueden hacerlo. En otras palabras, una vez se vean copados los centros educativos más competentes, los demás, buenos o no, seguirán siendo la única opción para los demás.

De ahí que resulte a todas luces evidente la necesidad de complementar muchas de las medidas implementadas hasta ahora con otras que estimulen la generación de condiciones de equidad, multipliquen las oportunidades de los más pobres para acceder a una educación de calidad y fomenten la apropiación creativa -ya no la reacción paralizante a la que parecemos acostumbrados- de las transformaciones por parte de la comunidad pedagógica.

Los riesgos de no acometer tal empresa, particularmente en términos de equid ad, son claramente significativos. A medida que se multiplican las evaluaciones de docentes y estudiantes y se implementan premios y castigos en razón de los resultados, se intensifican las desigualdades en el acceso. Los más pobres, quienes nunca cuentan con información completa acerca de sus opciones de consumo y suelen obtener los peores resultados, suelen encontrar así un estímulo perverso que fomenta la deserción escolar, las altas tasas de repitencia, la creación de estereotipos y, en general, la reducción de sus oportunidades.

De ahí la importancia de construir herramientas que complementen los esfuerzos hechos en materia de reorganización de la financiación pública de la educación y repercutan efectivamente en un mejoramiento continuo deLa Calidad. Calidad que está relacionada con la posibilidad de contar con la oportunidad de aprender en cada ciclo las bases que permitan seguir escalando la pirámide educativa, la oportunidad de hacerse con conocimientos y habilidades comparables a los de los demás graduados, y la oportunidad de que lo aprendido genere nuevas opciones de vida que reditúen en lo económico, lo social y lo político.

Desgraciadamente, pese a los esfuerzos emprendidos por el Estado y la Sociedad Civil, los problemas con la calidad no solo persisten sino que incluso se agravan en algunas zonas o estratos sociales. Así queda de manifiesto tanto en los estudios nacionales, como las mediciones recientes del Distrito Capital o las pruebas saber-MEN, como en los internacionales, como el estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (Llece) o las pruebas Timss para más de 45 países, donde Colombia ocupa los últimos lugares.

El preocuparnos por la calidad de la educación en la actualidad cobra especial importancia a la luz de las transformaciones de la economía. Tal y como lo establecen distintos autores, con la Globalización se han transformado las estructuras productivas alrededor del planeta y con ellas las oportunidades laborales de nuestros profesionales. Así, al tiempo que se abren las puertas al desplazamiento de las empresas -ahora conectadas a través de complejas redes de producción mucho más flexibles gracias a los adelantos tecnológicos en las telecomunicaciones y la informática- hacia aquellos países que cuentan con mano de obra más calificada, económica y eficiente; la generación de valor se concentra en sectores económicos que exigen la manipulación creativa de conocimiento de punta.

Ahora bien, la proliferación de evaluaciones que sirven de base para la distribución de castigos y beneficios no basta para generar un proceso continuo de mejoramiento de la calidad sobre bases equitativas. Este es sin duda el método más barato, ajustándose a nuestros limitados recursos fi scales, sin embargo tiene poca validez como instrumento para promover el desarrollo y la innovación en las instituciones y procesos pedagógicos. En cuanto a los resultados de su implementación masiva, analistas como Orfield9 señalan que tan sólo han producido leves efectos positivos en matemáticas y ciencias, lo que no compensaría su profundo efecto regresivo en materia de equidad y cobertura, dos áreas sumamente sensibles en nuestro contexto.

Necesitamos, por lo tanto, desarrollar herramientas jurídicas y técnicas que permitan desarrollar el capital humano invertido en los escenarios educativos, como una forma de complementar las políticas de competencia y estimular el compromiso de la comunidad educativa con el mejoramiento continuo de los procesos. Nuestro sistema educativo no prevé mecanismos efectivos de capacitación permanente del cuerpo docente, pese a que, como lo recuerda Luis Osín, “el conocimiento humano se duplica cada ocho o diez años”10.

Para los proponentes de este proyecto es claro que una forma de avanzar en pos de tales objetivos es a través de la implementación de un sistema de formación en servicio y estímulo a los docentes. Esfuerzo que haga realidad “el derecho fundamental de niños y jóvenes de tener maestros preparados, competentes y dedicados” y que, además, defina reglas claras y mecanismos que hagan de nuestros maestros una fuerza renovadora, capaz de formular con juicio crítico e implementar propuestas para el mejoramiento de la calidad de la educación en el país.

Como lo señala Claudia Uribe, ex Directora General de Organización Escolar del Ministerio de Educación Nacional, “el continuo bajo desempeño de los maestros es el resultado de la estructura de incentivos perversos que subyacen a la profesión docente y de la falta de políticas coherentes e integrales de manejo del recurso humano. [¿] Factores que se interrelacionan y afectan el desempeño y motivación de los maestros que están en las aulas y desaniman a los futuros candidatos a la profesión, creando un círculo vicioso que es necesario romper”.

Especialistas como Fombrum y Rowan11 insisten en que el desempeño y motivación de los maestros pueden verse en gran medida como producto de cinco aspectos fundamentales: 1. Las características y formación de quienes ingresan a la profesión y los criterios y requerimientos para la selección del personal docente. 2. Las condiciones adecuadas y el acceso a los recursos necesarios para que el docente pueda desarrollar su labor. 3. La evaluación, supervisión o existencia de mecanismos de rendición de cuentas para identificar posibles problemas o logros del doce nte. 4. Recompensas y reconocimiento al docente que sobresale en su trabajo, y 5. El acceso a posibilidades de formación profesional permanente y apoyo profesional continuo al trabajo docente.

Con respecto a la selección de los docentes, los análisis previos dejan claro que algunas determinaciones gubernamentales, han incluso flexibilizado aún más los criterios de selección, bajo el principio erróneo de que ello produciría un aumento significativo en la cobertura y sin considerar suficientemente el impacto de tales determinaciones en la equidad y la calidad de la educación.

Si bien en el país se han acometido esfuerzos diversos de mejoramiento en la calidad del desempeño docente, particularmente a partir de 1994, estos han mostrado ya sus limitaciones. Es claro que durante la administración de Ernesto Samper, tanto la negociación salarial del 95 como el Decreto 707 de 1996 buscaron generar incentivos monetarios extrínsecos en el desempeño docente. En igual sentido, el mandato legal de elaboración de Planes educativos (departamentales, municipales e institucionales) se concibió como una herramienta que ayudara a la innovación en los procesos pedagógicos.

También se ha avanzado en la implementación de un sistema eficaz de rendición de cuentas, pero sin que existan relaciones claras entre la supervisión y la provisión de recursos y oportunidades de desarrollo profesional para los docentes. A la fecha, no existen mecanismos suficientes para promover una mayor vinculación entre maestros y padres, que nutra el contrato social entre la escuela y la comunidad.

La mayor dificultad del modelo radica en que no tiene en cuenta que los logros educativos usualmente están vinculados a características externas a los centros educativos, especialmente aquellos relacionados con el nivel sociocultural de las familias. Asimismo, este modelo desconoce el hecho de que además de los altos puntajes en las evaluaciones periódicas, los principales logros de la educación están relacionados con las credenciales educativas de los educandos y la formación de redes sociales que luego se traducen o no en oportunidades de vida.

En materia de estímulos, si bien Colombia ha instituido diversas modalidades de premiación a maestros destacados, estos carecen de escenarios descentralizados para el desarrollo de propuestas innovadoras. Espacios en los que los docentes puedan desarrollar una labor localizada de reflexión, diseño y evaluación crítica de propuestas para el mejoramie nto de procesos educativos.

Sin duda, esto es sólo una parte de la estrategia, que se complementa con la implementación de la actual estrategia para la identificación del buen o mal desempeño de los educadores. Esta propuesta, además, coadyuva en el imperativo convertirlos en socios de cualquier estrategia, haciéndolos partícipes en su diseño y brindándoles oportunidades de desarrollo social y profesional, al brindarles la posibilidad de innovar y con ello acceder a recursos que les permitan implementar sus desarrollos pedagógicos.

Necesitamos superar los programas coyunturales o los esquemas puramente punitivos, pues, a la larga, unos y otros terminan por impedir que el docente logre establecer un verdadero contrato social con la comunidad cuyos procesos pedagógicos conduce. En uno y otro caso, se opta por fortalecer intereses corporativos y de subordinación al ejecutivo o los sindicatos, lo que no favorece el rol social de los educadores.

En tal sentido, el proyecto de ley, por medio de la cual se crea el Sistema de Formación Permanente de Docentes pretende apuntalar los cimientos de una nueva estructura de incentivos y rendición solidaria de cuentas, que promueva el trabajo mancomunado de la sociedad y el Estado hacia la cualificación y el desarrollo de las herramientas pedagógicas.

El proyecto, además, hace de la descentralización un vehículo para buscar mayor autonomía y compromiso de los actores primarios de los procesos educativos. Una descentralización que más que simplemente una estructura deseable del sistema educativo, intenta ser un instrumento para desencadenar reformas en las aulas y promover la apropiación del proceso educativo por parte de los maestros.

Reconocemos que al formular programas que permitan al Estado dotar de herramientas de formación continuada o formación en servicio a los docentes se enfatiza en la necesidad de atender la autoestima del maestro y el estatus de la docencia como profesión, elementos vitales para la calidad de los procesos educativos.

Acompañamiento que permita recoger propuestas renovadoras como las de “la escuela nueva” o la expedición pedagógica, de reconocido éxito en el país. Que evita hacer de la “formación permanente” tan sólo un mecanismo para ascender en el escalafón o un foro para enseñar la última moda pedagógica o los cambios reiterados en los planes de estudio, sino que involucre a los docentes en la reflexión y la producción de propuestas constructivas para mejorar la enseñanza. Por ello, el Sistema Permanente para la Formación de los Docentes servirá a la distribución de méritos sobre la base del desempeño investigativo, crítico y propositivo de los maestros, trabajando de manera descentralizada en nodos articulados a una gran red de propuestas de carácter nacional.

El proyecto evita respuestas unilaterales, en un intento por sentar las bases para el desarrollo de un proceso de mejoramiento de largo aliento, que vincule a diversos sectores sociales en torno a la necesidad de promover un mejoramiento en la calidad de la educación. Recoge por lo tanto propuestas como las de la reconocida especialista, Katarina Tomasevski, quien insiste en la necesidad de considerar “las diferentes características del derecho a la educación como son la asequibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad como obligaciones que debe cumplir el Estado como proveedor de derechos”12.

Con este proyecto se busca, además, generar procesos de apalancamiento de recursos públicos y privados para vincular estrechamente la capacitación con el cambio real en las aulas, dotando a los maestros de incentivos y perspectivas de carrera en virtud de su desempeño. Necesitamos prestar atención renovada al maestro y hacerlo socio de esta reforma, brindándole oportunidades para mejorar sus prácticas pedagógicas y contribuir en el diseño de las políticas públicas para la calidad de la educación.

Somos conscientes de que cualquier aumento en la calidad es un proceso de largo plazo, con el que apuntamos a buscar una mejoría significativa en la calidad de la educación, desde el convencimiento absoluto de que es la educación, particularmente aquella que se construye en la red de instituciones públicas, la que da forma a la futura estratificación de la sociedad.

Marco jurídico

El proyecto de ley se ajusta a las facultades conferidas al Congreso de la República y al ejercicio de las funciones que le corresponden constitucionalmente, establecidas en los artículos 150 y 154 de la Constitución Política y concordantes, en consonancia los preceptos de la Ley 5ª de 1992, para la iniciativa legislativa, así como a la Doctrina Jurisp rudencial de la Corte Constitucional.

El presente proyecto de ley “por la cual se implementa el Sistema Nacional de Formación Permanente de Docentes, y se dictan otras disposiciones”, según lo establecido en el inciso segundo del artículo 2º, garantiza y desarrolla el cumplimiento de los derechos constitucionales consagrados en la Constitución Política y de manera especial, los artículos 0, 1º, 2º, 8º, 10, 16, 18, 20, 27, 41, 42, 67, 68, 69, 70, 71, 365 y 366, Reconociendo la educación como derecho esencial y colectivo, como derecho deber de los particulares y la familia, y como herramienta indispensable para asegurar a los integrantes del Estado colombiano la vida digna, el conocimiento, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la libertad y la paz como garantes de un orden político, económico y social justo.

Es de señalar que frente a lo dispuesto en el Capítulo III, del presente proyecto de ley, en materia del gasto público, la Sentencia C-490 de 1994, ha manifestado, en este sentido: “Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teoría política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de carácter general. Por lo demás respecto a la realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: El primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y social 5 (sic), el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales” (Gaceta Constitucional N° 67, sábado 4 de mayo de 1991, pág. 5).

La Corte Constitucional ha diferenciado, en reiteradas ocasiones, los diversos momentos del gasto público, y la distinción entre la ley que decreta un gasto y la ley anual de presupuesto, en la cual se apropian las partidas que se consideran deben ser ejecutadas durante el período fiscal correspondiente, como se desprende de la Sentencia C-324 de 1997.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, admite la probabilidad de las iniciativas del Congreso del gasto público por parte del Congreso, la Sentencia C-859-2001 de la Corte Constitucional, señala que”…la jurisprudencia admite la posibilidad que a través de iniciativas de gasto público el Congreso pueda disponer la participación de la Nación en el desarrollo de funciones que son de exclusiva competencia de los entes territoriales cuando se presenta el presupuesto de hecho regulado en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, en virtud del cual se pueden ordenar `apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales¿ y `partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales¿. En criterio de la Corte, estas hipótesis están en consonancia con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad a que se refiere el segundo inciso del artículo 288 de la ley Fundamental”.

El artículo 154 de la Constitución Política le devolvió la potestad al Congreso, restituyéndole la iniciativa en materia del gasto que la Reforma Constitucional de 1968 les había privado, y como lo ha manifestado la jurisprudencia, en reiteradas ocasiones, este cambio fue insertado ex profeso por el Constituyente de la Carta Política de 1991, aduciendo que no puede confundirse la iniciativa en materia de gastos con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas presupuestales por el Gobierno en el proyecto de presupuesto, devolviéndole al poder legislativo, la capacidad para presentar proyectos de ley en materia del gasto: “Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, o en el Gobierno Nacional… No obstante sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales”.

Así, tal y como, lo ha expresado y decantado la doctrina jurisprudencial de la Corte Constitucional, existen dos momentos diferentes en materia del gasto público, en primer lugar la ordenación del gasto público que puede ser de iniciativa legislativa y, en segundo lugar, la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley de Presupuesto, por parte del ejecutivo, que constituyen dos actos jurídicos distintos, evento en el cual es completamente legítima y exequible esta iniciativa parlamentaria, lo que se deduce de la Sentencia C-859 de 2001: “Esta doctrina constitucional ha sido decantada partiendo del análisis del principio de legalidad del gasto público que supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible” (…) Tal como está concebida esta determinación no encuentra la Corte reparo alguno de constitucio-nalidad en su contra, en la medida en que encaja perfectamente dentro de la competencia constitucional de ordenación del gasto a cargo del Congreso de la República, al tiempo que no consiste en una orden imperativa al Ejecutivo para que proceda a incluir los recursos correspondientes en el Presupuesto General de la Nación .Y tal, como está el proyecto de ley, la autorización contenida en él, no constituye, de manera alguna, una orden imperativa al Gobierno Nacional, en materia del gasto público.

En consonancia con los Principios Constitucionales y Legales que las soportan, así como la Doctrina Jurisprudencial de la Corte Constitucional y, en razón de que el reparto de competencias autorizado por la Constitución Nacional, solicitó a esta honorable Corporación, darle el trámite constitucional al presente proyecto de ley “por la cual se Implementa el Sistema Nacional de Formación Permanente de Docentes, y se dictan otras Disposiciones”.

Carlos Julio González Villa,

Representante a la Cámara, departamento del Huila

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