Proyecto de Ley 161 de 2009 Cámara de Representantes

Por medio de la cual se autorizan incentivos a las Asociaciones de Padres de  Familia de los restaurantes escolares del ICBF y sedictn otras disposiciones

Sinopsis

Tiene por objeto garantizar la asistencia alimentaria, la calidad y la cobertura de los beneficiarios de los Programas de Alimentación Escolar del ICBF, a través de incentivos a las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Exposición de motivos

Teniendo en cuenta que el Programa de Restaurantes Escolares busca incrementar asistencia de los niños, niñas y adolescentes al sistema educativo, disminuir la deserción y mejorar el desempeño de los escolares. ¿El Programa de Alimentación Escolar trabaja en alianza con las gobernaciones y municipios, a través de convenios, en los que se busca ampliar la cobertura, cualificar la ración, subsidiar la cuota de participación que pagan los padres de familia o ampliar el número de días de atención¿, tal y como lo ha señalado La Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Elvira Forero. Por tal razón el Proyecto de ley busca autorizar al Gobierno Nacional para que prohíje a las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que son encargadas de estos programas, unos incentivos que permitan garantizar que el 100 por ciento de los recursos destinados a los beneficiarios del sistema, si tenemos en cuenta que los restaurantes escolares atienden a casi 4 millones de niñas y jóvenes, estudiantes de los Niveles I y II del Sisbén, pertenecientes a instituciones educativas oficiales.

Hemos de señalar que las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar son personas jurídicas sin ánimo de lucro y creadas mediante Resolución espedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cuya función es la de proporcionar Asistencia Alimentaria al escolar para mejorar el aprendizaje, favorecer la asistencia regular a la escuela y la formación de hábitos alimentarios saludables de la población escolar beneficiaria del programa de Restaurantes Escolares, es por ello que el Proyecto de ley busca equipararlos en materia tributaria a los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, las sociedades de mejoras públicas, las Instituciones de Educación Superior aprobadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, que sean entidades sin ánimo de lucro, los hospitales que estén constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, las organizaciones de alcohólicos anónimos, las juntas de acción comunal, las juntas de defensa civil, las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales, las asociaciones de ex alumnos, los pa rtidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral, las ligas de consumidores, los fondos de pensionados, así como los movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro.

Esta iniciativa legislativa surge de la falta de igualdad referenciada precedentemente frente a las personas jurídicas que cuentan con estos incentivos tributarios para cumplir sus fines, podemos advertir, es más, que las normas existentes establecen un tratamiento desigual sin que exista justificación suficiente, al introducir discriminaciones frente a las personas jurídicas precedentemente señaladas. Más aún resulta propicio para garantizar los principios de igualdad y solidaridad social contenidos en el artículo 13 del Estatuto Fundamental. Ha contado con el concurso del honorable Diputado de la Duma del departamento delHuila el doctor Julio César Trina y de las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Sur Occidente Huilense quienes señalan que: ¿¿ con los pagos que estamos realizando mensualmente llegara (sic) el momento en que el Instituto no pueda continuar realizando los aportes que viene haciendo en todos los programas cuyos beneficiarios somos todos, respecto al derecho a la igualdad se ve afectado puesto que los hogares comunitarios quienes cumplen con la función de velar por el cuidado y protección de los niños y niñas (igual que nosotros), sus ingresos dependen en su gran mayoría del ICBF (igual que nosotros), pero fueron exonerados de los pagos de los gravámenes¿.

La Constitución Política, en el Capítulo 3° del Título VI, regula lo relativo al proceso de formación de las leyes, atribuyéndole al Congreso la cláusula general de competencia legislativa (artículo 150) e indicando con precisión las pautas, condiciones y requisitos mínimos que se deben seguir para tramitar, aprobar y sancionar las reglas de conducta que pasarán a integrar el ordenamiento jurídico positivo, y que deberán ser observadas por todas las personas que habitan el territorio nacional (artículos 154 y ss), tal y como lo señala la Sentencia C-1707 de 2000 y en el que han surgido problemáticas interpretaciones frente al artículo 154, no obstante vía jurisprudencial, podemos señalar que si bien en materia de exención de impuestos, contribuciones o tasas nacionales y los incentivos por el que propende el Proyecto de ley, para garantizar la igualdad prohijada por el artículo 13 dela Carta Política para las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la iniciativa es de carácter reservado, también lo es el hecho que la Constitución del 91 devolvió esta potestad siempre y cuando implique esta, por analogía al gasto público, una simple autorización, tal y como se consagra en el texto del proyecto de ley. Así las cosas la Sentencia C 490/94, ha manifestado que: ¿Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teoría política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de carácter general. Por lo demás respecto a la realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: el primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y social 5 (sic), el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales¿ (Gaceta Constitucional número 67, sábado 4 de mayo de 1991, página 5).

La Sentencia C-1707/00 advierte que ¿Dentro de los aspectos que se relacionan con el proceso de formación de las leyes, la Constitución desarrolla el tema de la iniciativa legislativa que, como lo ha venido señalando esta Corporación en abundante jurisprudencia, no es otra cosa que la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que este proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como este, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República¿. Así mismo señala la sentencia de la referencia que ¿la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: ¿el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique¿, y que ¿La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias¿, de tal suerte que resulta completamente ajustado el Proyecto de ley a los requerimientos Constitucionales y Legales.

Ahora bien, tal y como señala la doctora Gladis Orjuela ¿Los impuestos tienen su origen en el precepto Constitucional según el cual todos los nacionales están en el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9 de la Constitución Política de Colombia).

Como el sistema tributario colombiano se ajusta al principio constitucional de legalidad, la facultad impositiva radica en el órgano legislativo del poder público, así lo expresan los numerales 11 y 12 del artículo 150 de la carta constitucional, que enuncian la responsabilidad del Congreso de establecer las rentas nacionales, fijar los gastos de la administración, determinar contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y condic iones que establezca la ley.

El artículo 338 de la Constitución Nacional señala: ¿En tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales¿.

La Corte Constitucional frente en el Inciso 2 del artículo 154, frente al numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política y que por analogía, tanto al gasto público como al carácter reservado de las iniciativas que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, ha diferenciado, en reiteradas ocasiones, dos momentos, entre la mera autorización, en la cual no existe la ordenación del gasto y la propia ordenación del gasto. Aquí en materia tributaria sólo otorgamos una autorización al Gobierno Nacional, para que éste determine el acto condición, que en el caso que nos ocupa es referido a unos incentivos tributarios para las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en virtud al derecho a la igualdad prohijado por la Constitución Política de Colombia, asimilándolas con otras que tienen tales estímulos tributarios para la función que cumplen como lo son, reiteramos, los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, las sociedades de mejoras públicas, las Instituciones de Educación Superior aprobadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, que sean entidades sin ánimo de lucro, los hospitales que estén constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, las organizaciones de alcohólicos anónimos, las juntas de acción comunal, las juntas de defensa civil, las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales, las asociaciones de ex alumnos, los partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral, las ligas de consumidores, los fondos de pensionados, así como los movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, admite la probabilidad de las iniciativas del Congreso del gasto público por parte del Congreso, la Sentencia C-859-2001 de la corte Constitucional, señala que ¿… la jurisprudencia admite la posibilidad que a través de iniciativas de gasto público el Congreso pueda disponer la participación de la Nación en el desarrollo de funciones que son de exclusiva competencia de los entes territoriales cuando se presenta el presupuesto de hecho regulado en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, en virtud del cual se pueden ordenar `apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales¿ y `partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales¿. En criterio de la Corte, estas hipótesis están en consonancia con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad a que se refiere el segundo inciso del artículo 288 de la Ley Fundamental¿.

El artículo 154 de la Constitución Política le devolvió la potestad al Congreso, restituyéndole la iniciativa en materia del gasto que la Reforma Constitucional de 1968 les había privado, y como lo ha manifestado la jurisprudencia, en reiteradas ocasiones, este cambio fue insertado ex profeso por el Constituyente de la Carta Política de 1991, aduciendo que no puede confundirse la iniciativa en materia de gastos con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas presupuestales por el Gobierno en el proyecto de presupuesto, devolviéndole al poder legislativo, la capacidad para presentar proyectos de ley en esta materia: ¿Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, o en el gobierno nacional… No obstante sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del estado a empresas industriales o comerciales¿.

Así, tal y como, lo ha expresado y decantado la doctrina jurisprudencial de la Corte Constitucional, existen dos momentos diferentes en materia del gasto público, en primer lugar la ordenación del gasto público que puede ser de iniciativa legislativa y, en segundo lugar, la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley de Presupuesto, por parte del ejecutivo, que constituyen dos actos jurídicos distintos, evento en el cual es completamente legítima y exequible esta iniciativa parlamentaria, lo que se deduce de la Sentencia C-859 de 2001: ¿Esta doctrina constitucional ha sido decantada partiendo del análisis del principio de legalidad del gasto público que supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible¿ (…) Tal como está concebida esta determinación no encuentra la Corte reparo alguno de constitucionalidad en su contra, en la medida en que encaja perfectamente dentro de la competencia constitucional de ordenación del gasto a cargo del Congreso de la República, al tiempo que no consiste en una orden imperativa al Ejecutivo para que proceda a incluir los recursos correspondientes en el presupuesto general de la Nación.Y tal, como está el Proyecto de ley ¿por medio de la cual se autorizan incentivos a las Asociaciones de Hogares Comunitarios del ICBF y se dictan otras disposiciones¿, la autorización contenida en él, no constituye, de manera alguna, una orden imperativa al Gobierno Nacional.

Analizada precedentemente la viabilidad Constitucional y Jurídica del proyecto de ley sub examine, nos resta destacar que  esta iniciativa sin duda alguna garantizará la asistencia alimentaria, la calidad y la cobertura de los beneficiarios de los Programas de Alimentación Escolar del ICBF, a través de incentivos a las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que aquí se proponen.

Carlos Julio González Villa,

Senador de la República

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